Teorie della costituzione e giurisprudenza costituzionale in materia previdenziale. Sullo sfondo di una ricorrente polemica

1/2022 GENNAIO - APRILE

Stefano Giubboni

Sommario:

1. Il problema – 2. Controllo di costituzionalità e principio di ragionevolezza: due modelli a confronto – 3. Teorie della costituzione e ruolo del giudice – 4. La ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale in materia di previdenza sociale: il «caso» della sentenza n. 70/2015 – 5. Conclusione.

1. Il problema

Il problema del rapporto tra discrezionalità legislativa e limiti del controllo di costituzionalità è topos classico, destinato a riaccendere l’attenzione (anche) dei cultori del diritto della previdenza sociale tutte le volte in cui la Corte costituzionale interviene – non solo con sentenze «di spesa» – su questioni di particolare pregnanza politica (ed economico-finanziaria), come possono testimoniare esemplarmente, più di recente, le accese discussioni svoltesi intorno alla notissima sentenza n. 70/2015.

Su tale rapporto dialettico Maurizio Cinelli ha fornito, nell’arco di quarant’anni, contributi tra i più significativi della sua vastissima produzione scientifica in materia previdenziale, tentando di rintracciare linee ricostruttive della giurisprudenza costituzionale utili a riannodarne gli ondivaghi percorsi ad un qualche criterio ordinatore. È in particolare negli usi del principio di ragionevolezza nel sindacato di costituzionalità del-le leggi previdenziali che Cinelli ha ricercato un tale criterio ordinante, o almeno il filo rosso di una giurisprudenza di cui sarebbe altrimenti difficile cogliere una qualche trama unitaria.

Questo breve scritto d’omaggio al maestro e all’amico non ha l’ambizione di tornare direttamente sul tema che egli ha così lungamente e autorevolmente esplorato, ma intende piuttosto interrogarsi – ponendo qualche questione di natura metodologica – sul retroterra teorico che, quantomeno a livello di pre-comprensione, sembra fare da sfondo, per lo più inespresso, agli atteggiamenti (prima ancora che agli orientamenti) del- la dottrina giusprevidenzialistica in tale delicatissimo ambito di discussione.

2. Controllo di costituzionalità e principio di ragionevolezza: due modelli a confronto.

L’ipotesi che si avanza, e che viene qui affacciata in forma sobriamente interrogativa, è che i due atteggiamenti di fondo, di cui dirò tra un istante, che paiono improntare il dibattito dottrinale tra i giusprevidenzialisti sui limiti del sindacato di costituzionalità in materia di scelte di politica previdenziale del legislatore, riflettano – al di là dei diversi contesti e ambiti tecnici nei quali avviene la discussione – due diversi, e fondamentalmente opposti, modi di concepire la Costituzione, e quindi il ruolo del giudice (in primo luogo) costituzionale: due diverse – e alternative – teorie costituzionali, raramente esplicitate dagli interpreti, e per questo per lo più assunte come presupposto inespresso del loro ragionamento.

A un polo si colloca chi – pur non trascurando il rilievo dell’art. 38 Cost., anche nel suo collegamento con i principi fondamentali di cui gli artt. 2 e 3 – tende a enfatizzare il dominio della discrezionalità legislativa nella scelta – fondamentalmente libera – della determinazione delle forme, dei modi, dei mezzi, dei contenuti e dei tempi della tutela previdenziale, scelta che potrebbe incontrare un vincolo e un limite nella previsione costituzionale solo in casi estremi. Questo atteggiamento interpretativo tende a restringere il raggio d’incidenza del controllo di costituzionalità, negando che il giudice delle leggi, al di là di casi limite di evidente svuota- mento del contenuto minimo essenziale della garanzia costituzionale, possa sovrapporre una propria discrezionale valutazione di ragionevolezza a quella che ha in ipotesi ispirato l’opzione politica del legislatore.

Ancorché i diritti sociali non siano propriamente degradati a meri «diritti legislativi», come tali rimessi alla piena disponibilità del legislatore, questa tesi – nell’enfatizzare la discrezionalità legislativa, e simmetricamente nel depotenziare il sindacato di costituzionalità – tende in realtà ad approssimarsi, di fatto, a un esito non dissimile da quello che individua nell’art. 38 Cost. – norma «aperta», secondo la stessa prospettazione accolta dalla Corte costituzionale – una direttiva di natura essenzialmente programmatica, destinata come tale a inverarsi solo attraverso la necessaria interpositio legislatoris.

Al polo opposto appartengono quegli atteggiamenti (e orientamenti) interpretativi che individuano, in particolare nel precetto dell’art. 38 Cost., una costituzionalizzazione in senso forte – magis ut valeat, si potrebbe dire riprendendo la formula crisafulliana – dello statuto dei diritti previdenziali, tale da limitare in profondità la discrezionalità legislativa, sia vincolandola ad una attuazione progressiva della garanzia costituzionale, sia inibendo al legislatore interventi che non si conformino a canoni di ragionevolezza (proporzionalità, gradualità, equità), il cui sindacato spetta – in definitiva – alla Corte costituzionale.

Questa postura interpretativa assegna alla Corte costituzionale un incisivo ruolo di garanzia della effettività della tutela previdenziale, restringendo di converso lo spazio della discrezionalità legislativa quanto al quomodo e al quid della stessa, e incentrando proprio sul principio di ragionevolezza un penetrante mezzo di verifica della correttezza e della coerenza delle scelte politiche del legislatore.

In questa concezione, infatti, è postulata una sostanziale «equiordinazione di giurisdizione e legislazione nell’attuazione dei principi fondamentali della Costituzione», ed è proprio attraverso gli esercizi di bilanciamento condotti nel prisma del principio di ragionevolezza che la Corte costituzionale è abilitata a svolgere il proprio ruolo di garanzia dei diritti costituzionali. Il dibattito – come noto particolarmente ampio e vivace (finanche animato, in talune sue punte polemiche) – che si è svolto in dottrina sulla sentenza n. 70/2015 ha fatto emergere in modo emblematico questi due opposti atteggiamenti interpretativi, come anche le inevitabili sfumature e articolazioni interne.

In tal caso, infatti, il sindacato della Corte è stato particolarmente stringente, come avremo modo di rammentare più avanti, e i fautori del primo approccio hanno per questo potuto scorgervi – e criticare – un uso dello scrutinio di ragionevolezza fondamentalmente ispirato al secondo dei modelli teorici qui in esame.

3. Teorie della costituzione e ruolo del giudice

Questi due atteggiamenti e orientamenti tendenzialmente alternativi, che si ritrovano (anche) nel dibattito tra i cultori del diritto della previdenza sociale, rispondono, a ben vedere, a due diverse concezioni della costituzione, che seguendo una perspicua elaborazione teorica possiamo rispettivamente chiamare della costituzione come limite (il primo) e della costituzione come fondamento (il secondo).

Alla stregua della prima impostazione teorica, la costituzione è concepita essenzialmente come un limite esterno alla legislazione, come un confine posto alla discrezionalità del legislatore a garanzia di talune situazioni ritenute per il loro rilievo indisponibili (in questo senso, ad esempio, secondo la nota prospettiva di Luigi Ferrajoli, la garanzia dei diritti fondamentali serve a fissare un dominio sottratto alla variabilità delle decisioni a maggioranza, una «sfera dell’indecidibile»).

Questa funzione di limite della costituzione postula una precisa delimitazione degli spazi rispettivamente riservati alle norme costituzionali (e quindi al controllo di costituzionalità) e alla legislazione ordinaria. In termini di allocazione delle competenze, «una concezione della costituzione come limite assegna compiti nettamente distinti al legislatore, alla Corte costituzionale e ai giudici comuni.

In questo quadro, infatti, la legislazione viene concepita come un’attività tendenzialmente libera nei fini, rimessa al libero gioco della politica democratica, e che può subire dei limiti esterni (i diritti previsti nella costituzione)», sanzionabili da parte del giudice delle leggi soltanto «in caso di manifesto e di- retto contrasto con un chiaro precetto costituzionale».

Questa concezione fissa una linea di confine piuttosto rigida allo spazio riservato al controllo di costituzionalità, assegnando alla Corte costituzionale «esclusivamente un ruolo difensivo, di legislatore negativo».

Onde il giudice costituzionale sarà chiamato a sanzionare la violazione dei limiti imposti dalla costituzione, annullando la legge che li abbia travalicati, senza tuttavia poter esercitare ruoli integrativi e correttivi, che sono tendenzialmente riservati al legislatore, chiamato a ripristinare la legalità costituzionale infranta conformandosi, in positivo, alle regole costituzionali.

Si tratta dunque di una concezione che delimita rigorosamente i compiti della Corte costituzionale, preservando di converso un ampio spazio alla discrezionalità politica del legislatore. Ben diversa è la posizione dei fautori della concezione della costituzione come fondamento.

Questa concezione, a differenza dell’altra, valorizza infatti l’applicazione dei principi fondamentali da parte del giudice (in primis, naturalmente, di quello costituzionale in sede di sindacato accentrato di costituzionalità), aprendosi agli inevitabili spazi di discrezionalità valutativa che caratterizzano le operazioni di bilanciamento.

Il ruolo del giudice, anzitutto della Corte costituzionale, è evidentemente più forte, perché di necessità meno vincolato allo schema della interpretazione come procedimento logico sussuntivo, in questo secondo modello teorico, nella misura in cui, in concorso con il legislatore, che in qualche modo perde il monopolio della attuazione politica dei principi costituzionali, anche il giudice è direttamente chiamato a questo compito attuativo.

Ed è soprattutto negli usi del principio di ragionevolezza – inevitabilmente mutevoli, a seconda dello specifico contesto normativo (e di valori costituzionali coinvolti) di volta in volta in rilievo – che gli esercizi di bilanciamento trovano il loro punto di caduta. Perché la risposta al caso potrà essere data «solo dopo un’attività, inevitabilmente discrezionale, di concretizzazione e bilanciamento di tutti i principi costituzionali di volta in volta rilevanti».

4. La ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale in materia previdenziale: il «caso» della sentenza n. 70/2015

La sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale offre, come accennavo, un esempio fra i più noti di un controllo di ragionevolezza particolarmente penetrante, rispondente senz’altro al secondo modello sopra evocato.

E per questo la pronuncia ha ricevuto critiche particolarmente dure e taglienti, nella misura in cui vi si è scorto – in nome del primo modello teorico – un caso emblematico di sconfinamento del ruolo della Corte e, addirittura, come è stato detto, di «suprematismo giudiziario».

Nella sentenza la Corte ha preso peraltro le mosse dall’assunto, acquisito nella propria giurisprudenza, secondo cui il meccanismo della perequazione automatica è funzionale alla conservazione del valore reale della prestazione pensionistica (valendo, perciò, a garantire l’effettività del principio di cui all’art. 38, comma 2, Cost.).

Ed è in coerenza con quell’assunto che la Corte ha rimproverato al legislatore di aver travalicato, nella specie, i limiti imposti dal rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, ai quali risultava essersi attenuto in occasione di precedenti interventi di blocco della rivalutazione delle pensione, ed ai quali si sarebbe poi nuovamente e correttamente ispirato nella successiva previsione di cui all’art. 1, comma 483, della legge n. 147/2013.

Ad avviso della Corte, nel caso in cui contingenti esigenze di contenimento della spesa e di sostenibilità finanziaria lo richiedano, ben può il legislatore procedere tanto a prelievi diretti sulle pensioni, pur- ché temporanei e proporzionati nella loro finalità solidaristica intrinseca al sistema previdenziale, quanto ad una decurtazione indiretta tramite il blocco della relativa perequazione automatica.

Ciò, tuttavia, deve sempre avvenire nel rispetto dei principi – non valicabili, neppure in nome dell’emergenza finanziaria – di proporzionalità e ragionevolezza. Ed è proprio in virtù del confronto con le discipline di blocco della perequa- zione automatica, precedenti e successive a quella dettata dal decreto-legge n. 201/2011, che la sentenza n. 70/2015 ha potuto affermare l’incostituzionalità della scelta concretamente operata dal legislatore.

Come evidenzia la parte finale della motivazione della sentenza, la Corte – all’esito di tale esame comparativo, richiesto dal giudizio di ragionevolezza e proporzionalità – non disconosce al legislatore la facoltà di esercitare le proprie discrezionali prerogative in materia, attraverso il rinnovato utilizzo di tale specifica forma di contenimento della spesa previdenziale, in considerazione del vincolo – rafforzato dalla riforma del 2012 – posto dall’art. 81 Cost.

La Corte evidenzia, tuttavia, come, nell’occasione, il criterio di bilanciamento dei contrapposti interessi di rango costituzionale, concretamente adottato dal decreto-legge n. 201/2011, sia rimasto privo di evidenza e, dunque, non abbia realizzato le condizioni che consentono di superare il vaglio di legittimità costituzionale.

Come osserva la Corte – stigmatizzando il fatto che nella specie un diritto costituzionalmente garantito, qual è «il diritto ad una prestazione adeguata (...), risulta irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio» –, la «disposizione concernente l’azzeramento del meccanismo perequativo (...) si limita a richiamare genericamente la ‘contingente situazione finanziaria’, senza che emerga dal disegno complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui diritti oggetto di bilanciamento»; ed «anche in sede di conversione (...) non è dato riscontrare alcuna documentazione tecnica circa le attese maggiori entrate, come è prescritto dall’art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009 n. 196, recante ‘Legge di contabilità e finanza pubblica’ (sentenza n. 26 del 2013, che interpreta il citato art. 17 quale ‘puntualizza- zione tecnica’ dell’art. 81 Cost.)».

La sentenza n. 70/2015 riafferma quindi con forza lo statuto costituzionale dei diritti sociali di prestazione, ancorandolo ai principi di eguaglianza sostanziale e solidarietà (artt. 2 e 3, comma 2, Cost.), contro la tendenza ad assegnare, negli esercizi di bilanciamento, una sorta di pregiudiziale prevalenza gerarchica al principio dell’equilibrio di bilancio. Non a caso i numerosi critici di tale decisione ne hanno sottolineato la incompatibilità con il percorso argomentativo che ha sorretto la pure discussa sentenza n. 10/2015 sulla cosiddetta Robin Tax, nella quale il principio dell’equilibrio di bilancio, inteso rigorosamente come tendenziale pareggio strutturale tra entrate e spese dello Stato, ha addirittura indotto la Corte a derogare alla regola della efficacia naturalmente retroattiva della pronuncia di in- costituzionalità della legge (con conseguente sacrificio, quantomeno per il pregresso, dei diritti patrimoniali dei contribuenti assoggettati alla imposta dichiarata il- legittima per contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost.).

Quella sentenza, tuttavia, aveva discutibilmente finito per assolutizzare tale principio, pur rafforzato dalla riforma dell’art. 81 Cost., accogliendo – come osservato da Roberto Bin – «una visione organicistica dello Stato», nella quale l’equilibrio di bilancio è estrapolato «dalle norme che presidiano il processo legislativo ed elevato ad un principio fondamentale che s’impone sempre e comunque come limite ai diritti fondamentali, anche senza l’interposizione del legislatore».

Ma questa visione dimentica che i diritti fondamentali – anche quelli sociali di prestazione – non sorgono direttamente limitati dalle esigenze finanziarie, se non per effetto delle scelte compiute dal legislatore, cui è affidato il compito di operare le opportune graduazioni (e prima ancora le decisioni allocative che le precedono), siccome imposte dalla limitatezza delle risorse disponibili. E dimentica che, quanto più scarse sono tali risorse, tanto più stringente dovrà essere il controllo costituzionale sulla loro destinazione, essendo la Corte chiamata a verificare la coerenza – e, dunque, la ragionevolezza – delle scelte del legislatore rispetto ai principi della Costituzione.

Assumere il principio del pareggio di bilancio come vincolo a priori che l’art. 81 impone direttamente al giudice costituzionale, consentendogli di modulare gli effetti temporali delle proprie pronunce, implica un sostanziale affievolimento della garanzia dei diritti fondamentali e – a ben vedere – una sorta di retrocessione allo status di meri diritti legislativi in particolare dei diritti c.d. «costosi» di natura previdenziale.

Sta dunque in ciò l’importanza della sentenza n. 70/2015: nella riaffermazione dello statuto costituzionale in senso forte dei diritti previdenziali, proprio in forza della loro rilevanza abilitante allo svolgimento di una esistenza libera e dignitosa, in sintonia con il secondo dei modelli sopra descritti. La Corte ha collocato il principio dell’equilibrio di bilancio nella giusta prospettiva di un bilanciamento con i valori protetti dagli artt. 3, 36 e 38 Cost., i quali esigono che nelle scelte di graduazione della tutela previdenziale il legislatore non possa mai sottrarsi al rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, a maggior ragione quando è costretto a misure restrittive imposte da eccezionali contingenze economiche e finanziarie.

Neppure in tali circostanze i diritti previdenziali possono uscire dalla sfera irradiata dai principi costituzionali, per essere abbandonati a scelte politiche che, in nome dell’emergenza finanziaria, pretendano di sottrarsi al sindacato di costituzionalità, in omaggio al primo dei due modelli considerati sopra.

5. Conclusione

La sentenza n. 70/2015 costituisce dunque un caso di particolare interesse ai fini di questa analisi, in quanto ha fatto affiorare in modo quasi paradigmatico i due opposti atteggiamenti e orientamenti teorici che costituiscono lo sfondo, il retroterra concettuale per lo più inespresso, dei modi in cui è affrontato, anche dalla dottrina previdenzialistica, il problema del rapporto tra discrezionalità legislativa e controllo di legittimità costituzionale sulle scelte compiute dal legislatore alla luce del principio di ragionevolezza.

È questo un tema centrale, sul quale Maurizio Cinelli ha fornito contributi tra i più raffinati, ricostruendo criticamente i percorsi – talvolta non lineari, oltre che mutevoli nel tempo, in quanto inevitabilmente condizionati dai mutamenti di contesto storico-politico – in cui la giurisprudenza della Corte costituzionale ha fatto uso di quel principio.

Questo omaggio al maestro non intendeva riprendere questa dissodata linea di analisi, ma piuttosto sollevare qualche interrogativo e qualche questione metodologica sul possibile rapporto di tali letture con i modelli teorici quantomeno impliciti di costituzione ad esse sottesi: la concezione della costituzione come limite e quella della costituzione come fondamento.